Projet de modification de deux décisions de l’ASN afin de prendre en compte une évolution réglementaire et renforcer certaines exigences relatives à la gestion des déchets

Sur la base du projet de décision dite « décision déchets », Orano formule les observations et remarques générales suivantes :



- sur l’étude d’impact : les nouvelles informations demandées dans l’étude d’impact pour les INB complètent des exigences réglementaires prévues dans le Code de l’environnement. Toutefois, les deux éléments suivants vont notamment au-delà des exigences règlementaires du Code de l’environnement :

o les modalités de mise à jour de l’étude d’impact sont dictées par la réglementation (exemple : à l’occasion d’une modification substantielle). Le point 3° de l’article 2.1.2 du projet de décision prévoit que l’étude d’impact justifie la compatibilité des filières de gestion avec les plans nationaux et régionaux de gestion des déchets conventionnels et le PNGMDR, plans qui sont publiés selon des modalités différentes les uns des autres et différentes des modalités de mise à jour de l’étude d’impact. La démonstration de la compatibilité de la gestion des déchets de l’INB avec ces plans risque donc d’être intégrée à l’étude d’impact uniquement à l’occasion d’une création ou d’une mise à jour de celle-ci, selon ses propres modalités. De ce fait, Orano propose que la justification de la compatibilité des filières de gestion avec ces plans soit réalisée séparément de l’étude d’impact,



o les informations demandées relevant du point 6° de l’article 2.1.2 du projet de décision ASN sont légitimes pour ce qui concerne les procédés de traitement utilisés dans l’installation nucléaire de base. En revanche, il convient de considérer que l’exploitant d’une INB ne peut pas décrire et intégrer, dans son étude d’impact, les procédés de traitement et les impacts associés aux opérations réalisées dans « d’autres installations », exploitées par d’autres sociétés spécialisées et agréées auquel il peut faire appel et qui sont parfois très éloignées de l’INB.



Par ailleurs, compte tenu du fait que le contenu de l’étude d’impact est exposé au sein de la partie réglementaire du Code de l’environnement (cf. notamment l’article R. 593-17 dudit Code), seul un décret peut modifier et/ou compléter les dispositions de l’article R. 593-17 du Code de l’environnement. Ainsi, l’ASN n’est pas habilitée à compléter - ou a fortiori à déroger - aux dispositions de ce Code.



Il en résulte que dans la mesure où les dispositions prévues par le projet de décision déchets vont au-delà de ce qui est prévu par la partie réglementaire du Code de l’environnement quant au contenu de l’étude d’impact, ces dispositions risqueraient d’être entachées d’illégalité.



- sur les RGE : de nombreuses informations relatives au contenu des RGE paraissant dans l’ancienne version de la décision sont supprimées. Ces informations, considérées auparavant comme des règles, seraient maintenant considérées comme des principes à transcrire dans le plan de zonage déchets. Ce plan de zonage portant les principes méthodologiques cités dans l’article 3.1.1. du projet de décision ASN est prévu de figurer dans les RGE, sans pour autant dégager les règles applicables en exploitation, objet principal des RGE. Nous suggérons donc de maintenir les principales règles identifiées dans l’ancienne version de la décision ASN et de référencer le plan de zonage déchets, qui est un document de nature méthodologique.



Par ailleurs, les nouvelles informations demandées sur les dates de début de production et de prévision d’évacuation de colis de déchets sont très difficiles à fournir (à cause de moyens d’enregistrement non prévus à cet effet). Orano propose de modifier la rédaction de l’article 2.2.2 du projet de décision tout en assurant la traçabilité sur la durée d’entreposage des colis de déchets dans les installations Orano.



- sur les réexamens périodiques : le projet de décision introduit de nouvelles exigences réglementaires relatives au processus des réexamens périodiques, lequel fait l’objet actuellement de discussions indépendantes. Orano considère que la présente décision relative à la gestion des déchets ne peut précéder le cadrage en cours des réexamens périodiques d’INB. De plus, ces nouvelles exigences, en se focalisant sur des points de détails, font perdre de vue l’objectif principal du réexamen périodique tel que défini dans le Code de l’environnement.



Vous trouverez ci-après nos observations détaillées sur ce projet de texte.



* Sur l’étude d’impact :

• Article 2.1.1

« L’exploitant présente et justifie, dans son étude d’impact, les informations relatives à la gestion des déchets produits ou à produire dans son installation nucléaire de base »,



Des informations détaillées concernant les déchets produits font déjà l’objet d’autres documents, par exemple le bilan annuel qui est transmis à l’ASN tous les ans. L’étude d’impact ne remplace ni les documents opérationnels, ni le bilan annuel.



• Article 2.1.2 - point 3°

« […] Notamment l’exploitant justifie la filière de gestion retenue par type de déchets en présentant les traitements éventuels, dans l’installation nucléaire de base ou dans d’autres installations, permettant de réduire la quantité et la nocivité des déchets, au regard notamment des plans prévus aux articles L. 541-11, L. 541-13 et L. 542-1-2 du code de l’environnement et des prescriptions établies par les textes réglementaires pris pour application de l’article L. 542-1-2 de ce même code »,



Les plans visés par le point 3° (à savoir les plans nationaux et régionaux de gestion des déchets conventionnels et le PNGMDR) sont publiés selon des modalités différentes les uns des autres et différentes des modalités de l’étude d’impact. La démonstration de la compatibilité de la gestion des déchets de l’INB avec ces plans risque donc d’être intégrée à l’étude d’impact uniquement à l’occasion d’une création ou d’une mise à jour de celle-ci, selon ses propres modalités.



Orano propose que la justification de la compatibilité des filières de gestion avec ces plans soit réalisée séparément de l’étude d’impact.



• Article 2.1.2 – point 5°

« […] L’exploitant présente les principes retenus pour assurer la traçabilité des déchets »,



Les règles de traçabilité des documents sur les déchets, prévues auparavant dans les RGE, disparaissent. Cette disparition appauvrit les RGE et peut conduire à une difficulté d’appropriation de ces règles par l’exploitant.



• Article 2.1.2 – point 6°

« L’exploitant présente l’impact des procédés de traitement, mentionnés au 3°, sur la production de déchets ainsi que sur la nature et la quantité des effluents rejetés »,



Il ne relève pas de l’étude d’impact de l’INB de décrire les impacts des procédés de traitement réalisés dans d’autres installations agréées et autorisées, gérées par d’autres exploitants, situées parfois à plusieurs centaines de kilomètres de distance (ex : installation CIRES de l’ANDRA).



Orano propose une nouvelle rédaction : « 6° Présente l’impact des procédés de traitement, mentionnés au 3° et situés dans le périmètre de l’INB, sur la production de déchets ainsi que sur la nature et la quantité des effluents rejetés ».



* Sur les RGE :

• Article 2.2.1 – point 2°

« Les éléments relatifs à la gestion des déchets figurant dans les RGE sont les suivants : […] 2° la liste et les caractéristiques des zones d’entreposage des déchets mentionnées à l’article 6.3 de l’arrêté du 7 février 2012 susvisé, les durées maximales d’entreposage associées, notamment au regard des éléments contenus dans le rapport de sureté et l’étude d’impact, ainsi que de la disponibilité des filières de gestion »,



Orano propose :

o d’établir la liste de zones d’entreposage, issue de la démonstration de sûreté,

o de reporter ou référencer cette liste dans les RGE,

o préciser dans les RGE les modalités de gestion et les règles applicables à ces zones d’entreposage conformément au rapport de sûreté, ainsi que les modalités de modification de ces zones.



• Article 2.2.1 – point 4°

« Les éléments relatifs à la gestion des déchets figurant dans les RGE sont les suivants : […] 4° le plan de zonage déchets, dont le contenu est décrit à l’article 3.1.1 de la présente annexe »,



Orano :

o précise que le plan de zonage déchets constituait le volet 2 de l’ancienne étude déchets,

o propose de maintenir le plan de zonage déchets comme document autoporteur,

o propose de référencer dans les RGE ce document,

o propose de maintenir dans les RGE les règles, auparavant citées dans l’ancienne version de la décision déchets, issues du plan de zonage déchets, à savoir :

o les principales règles d’élaboration et de modification de la carte du zonage déchets de référence ;

o les principales règles relatives à la vérification de la pertinence du plan de zonage déchets et de la conformité de la carte du zonage déchets de référence à celui-ci ;

o les principales règles relatives au contrôle des déchets provenant de zones à déchets conventionnels visant à confirmer l’absence de contamination ou d’activation ;

o les principales règles permettant de prévenir les transferts de contamination et l’activation hors zones à production possible de déchets nucléaires, y compris pour les matériels et outillages transitant ou utilisés, pour des opérations spécifiques, en zone à production possible de déchets nucléaires ;

o les principales règles relatives à la traçabilité et à la conservation de l’historique des zones susceptibles de présenter des risques de contamination ou d’activation dans les structures ou dans les sols,

afin :

- de cadrer explicitement le référentiel autorisé de l’exploitant en matière de déchets,

- de distinguer les informations d’ordre méthodologique (relevant du plan de zonage déchets) des règles de sûreté à respecter (relevant des RGE).



• Article 2.2.2

« En matière de traçabilité des déchets produits dans l’installation nucléaire de base, les règles générales d’exploitation présentent notamment, outre les informations mentionnées à l’article 6.5 de l’arrêté du 7 février 2012 susvisé, les dispositions permettant d’enregistrer la date de début de production d’un colis de déchets, qui correspond à la première introduction d’un déchet dans un colis de déchets, et la date prévisionnelle d’évacuation de ce colis de la zone d’entreposage dans laquelle il se trouve »,



L’enjeu de cette demande semble être de connaître la durée d’entreposage réelle des déchets nucléaires dans les aires d’entreposage. Toutefois, l’actuelle formulation de la demande pose des difficultés liées, d’une part, aux dispositions permettant d’enregistrer la date de début de production d’un colis et, d’autre part, aux dispositions permettant d’enregistrer la date prévisionnelle d’évacuation de ce colis de la zone d’entreposage dans laquelle il se trouve.

En particulier, la prévision de la date d'évacuation :

a) peut se faire à la fin des plusieurs étapes du processus et par famille de déchets,

b) dépend de plusieurs facteurs et est liée à la quantité de déchets constituée, la capacité de l’aire d’entreposage, la périodicité fixée par le producteur/collecteur de déchets...



Orano propose de :

o reformuler l’article 2.2.2 de la façon suivante « en matière de traçabilité […], les dispositions permettant de tracer la durée d'entreposage des colis de déchets »,

o fournir des informations sur la durée d’entreposage des colis de déchets à partir du moment où ils sont introduits dans une zone d’entreposage jusqu’au moment où ils en sont évacués.



* Sur les réexamens périodiques :

• Chapitre 2.4,

« Modalités de mise à jour, dans le cadre des réexamens périodiques, des éléments relatifs à la gestion des déchets figurant dans l’étude d’impact et les règles générales d’exploitation »,



Orano considère que la présente décision relative à la gestion des déchets interfère avec le cadrage en cours des réexamens périodiques d’INB et ne peut le précéder. Il est souhaitable de décorréler les mises à jour visées au chapitre 2.4 du processus de réexamen périodique des INB.



• Article 2.4.1,

« Dans le cadre de chaque réexamen périodique de son installation prévu à l’article L. 593-18 du code de l’environnement, l’exploitant :

1° Examine la compatibilité des éléments relatifs à la gestion des déchets figurant dans l’étude d’impact par rapport aux plans prévus aux articles L. 541-11, L. 541-13 et L. 542- 1-2 du code de l’environnement et la conformité aux prescriptions établies par les textes réglementaires pris pour application de l’article L. 542-1-2 de ce même code ;

2° Réévalue l’optimisation de la gestion de l’ensemble de ses déchets, y compris les déchets qui ne sont compatibles avec aucune filière de gestion existante ou en projet, de leur production jusqu’à leur élimination, au regard des orientations mentionnées au 1°.

II. - L’exploitant intègre les analyses mentionnées au I dans le rapport de réexamen prévu à l’article L. 593-19 du code de l’environnement. Il met à jour, le cas échéant, son étude d’impact et ses règles générales d’exploitation »,



La périodicité des plans prévus aux articles L. 541-11, L. 541-13 et L. 542-1-2 du code de l’environnement ne correspond pas aux modalités réglementaires de mise à jour de l’étude d’impact, ni des RGE. Les éventuels nouveaux éléments, issus de la mise à jour des plans visés aux articles L. 541-11, L. 541-13 et L. 542-1-2 du code de l’environnement, ainsi que tout élément visant l’optimisation de la gestion des déchets, qui sont susceptibles de justifier la mise à jour de l’étude d’impact ou des RGE, feront l’objet de procédures administratives de modification telles que prévues dans le Code de l’environnement.



Orano propose de reformuler de la façon suivante :

o Chapitre 2.4 : « Modalités de mise à jour des éléments relatifs à la gestion des déchets figurant dans l’étude d’impact et les règles générales d’exploitation »,

o Article 2.4.1 : « Les éventuels nouveaux éléments, issus de la mise à jour des plans visés aux articles L. 541-11, L. 541-13 et L. 542-1-2 du code de l’environnement, ainsi que tout élément visant l’optimisation de la gestion des déchets, qui sont susceptibles de justifier la mise à jour de l’étude d’impact ou des RGE, feront l’objet de procédures administratives de modification telles que prévues dans le Code de l’environnement ».



* Sur le plan de zonage déchets :

• Article 3.1.1 – point I,

« Le plan de zonage déchets comporte la carte du zonage déchets de référence de l’installation nucléaire de base »,



Le plan de zonage déchets correspond à la méthodologie d’élaboration de la carte de zonage déchets de référence. Le plan et la carte constituent deux (ou plusieurs) documents séparés ayant une propre référence documentaire. Sur un site, il existe un seul plan de zonage déchets et plusieurs cartes de zonage déchets.



Afin d’éviter que le plan et la carte de zonage déchets soient considérés comme un seul document, Orano propose de remplacer le mot "comporte" par le mot "donne lieu".

L’analyse détaillée de ce projet amène EDF SA à faire part à l’ASN de cinq points importants qui risquent de rendre difficile la déclinaison opérationnelle de ce texte :



• L’introduction de nouvelles exigences sur le contenu de l’Etude d’impact présente un risque juridique et n’est ni nécessaire ni judicieuse au regard des exigences réglementaires existantes



La définition et le contenu d’une Etude d’Impact sont déjà prescrits de manière détaillée dans le Code de l’Environnement et sont communs à tous les projets et installations, y compris hors nucléaire. Ajouter de nouvelles exigences ou reformuler des exigences déjà présentes dans le Code de l’Environnement complexifie leur déclinaison dans l’Etude d’Impact, engendrant des risques d’interprétation et présente un risque juridique fort. Il faut rappeler ici que le contenu de l’étude d’impact est d’ores et déjà fixé par les articles R 122-5 et R 593-17 du code de l’environnement. En conséquence, tout nouvel élément dans le contenu de l’étude d’impact relève d’une modification par décret et non par décision de l’ASN.

.

=> EDF propose donc de supprimer les exigences relatives à l’Etude d’Impact et de faire référence aux exigences de même nature du Code de l’Environnement



• Le niveau de détail des éléments relatifs à la gestion des déchets devant figurer dans les Règles Générales d’Exploitation n’est pas homogène selon la thématique et n’est pas toujours adapté au regard des objectifs visés.



• Compte-tenu du rôle des RGE et de leurs modalités de mise à jour, régies par un cadre réglementaire peu compatible avec des évolutions trop fréquentes, il nous semble préférable de rester sur le niveau de détail tel que prévu par la version actuelle de la décision pour ce qui concerne le zonage déchets. En complément et conformément à la proposition de répartition du contenu des études déchets qu’EDF a présentée à l’ASN en 2020 et qu’elle met en œuvre dans le cadre de la création et de la tenue à jour des documents de référence de ses INB depuis mi-2019, nous privilégions l’élaboration d’un plan de zonage autoportant, complémentaire aux RGE. Pour les autres thématiques dont les principales règles sont présentées dans les RGE, nous prévoyons d’élaborer une note locale de gestion des déchets dans laquelle seront intégrés des éléments plus détaillés et qui ne nécessiterait pas d’engager de procédure administrative particulière en cas d’évolutions.



=> EDF propose donc de s’appuyer sur la répartition des éléments relatifs à la gestion des déchets telle que partagée avec l’ASN entre les RGE, le plan de zonage et une note locale de gestion des déchets.



• L’introduction de la notion de « durée maximale d’entreposage ne nous semble pas compatible avec une déclinaison opérationnelle des exigences associées.

En effet, les contraintes opérationnelles, la logistique de transport ou la disponibilité des filières peuvent conduire à des difficultés ou retards qui ne sont pas toujours sous le contrôle de l’exploitant.



=> EDF propose donc de substituer « durée maximale » par « durée de référence » en y associant une conduite à tenir en cas de dépassement (introduite dans la dernière version des RGE « déchets » Parc instruite actuellement par vos services).



• Les modalités d’application de la décision modifiée, présentées dans les articles 4, 5 et 6 de la décision modificative, ne couvrent pas le cas particulier de Flamanville 3.



Le dossier support à la demande d’autorisation de mise en service du réacteur Flamanville 3 ne contient pas l’étude déchet, cette pièce n’étant pas demandée par l’article R593-30 du code de l’environnement. Ainsi, le deuxième alinéa de l’article 4 ne s’appliquant pas, la modification des RGE relève du régime d’autorisation. EDF souhaite que les installations disposant d’une autorisation de mise en service mais n’ayant pas une étude déchet autorisée disposent de 6 mois pour formuler auprès de l’ASN une demande d’autorisation de modification notable des RGE visant à mettre les RGE en conformité avec la décision modificative.

La rédaction de l’article 6 pourrait engendrer des difficultés si la décision est publiée moins de 6 mois avant la consultation du public sur le Dossier de Mise en Service (voir après le début de cette consultation), et avant la décision de mise en service. Le dossier mis en consultation pourrait dès lors nécessiter, selon les cas :

- Une mise à jour dans des délais très contraints avant le début de la consultation, ou

- Une mise à jour après la consultation et avant l’autorisation de mise en service, ou

- Une mise à jour après l’autorisation de mise en service, selon un cadre non défini ni par l’article 4, ni par l’article 6.



=> EDF propose que ces articles soient amendés pour demander à l’exploitant d’une installation ne disposant de l’autorisation de mise en service délivrée par l’Autorité de Sûreté Nucléaire à la date de publication de la présente décision, de formuler, au plus tard 6 mois après la date d’autorisation de mise en service, une demande d’autorisation de modification notable des RGE pour les mettre en conformité à la décision modificative.



• Enfin, le projet de décision modificative ne mentionne aucune adaptation quant à son applicabilité aux projets de création de nouvelles installations



Cette situation soulève de nombreux risques juridiques et difficultés d’application opérationnelle notamment durant la phase de construction des installations.



=> EDF propose que la décision soit expressément rendue applicable à compter du dépôt du dossier de demande de mise en service de l’installation nucléaire de base.



Vous trouverez en annexes, les remarques détaillées que la lecture du projet de décision 2015-DC-0508 modifiée et du projet de la décision modificative associée nous conduit à proposer.